बिज्ञापन

बिज्ञापन

कुनै पनि लोकतान्त्रिक राज्यमा कानुन केवल शासन गर्ने साधन होइन। त्यो विश्वासको दस्तावेज पनि हो। राज्यले आफ्नो कर्मचारीलाई के दिनेछ र कर्मचारीले राज्यलाई कस्तो सेवा दिनेछ भन्ने आधारभूत समझदारी त्यही कानुनमा लेखिएको हुन्छ।यही कारण सेवा शर्तलाई विश्वभर सामान्य प्रशासनिक विषय मानिँदैन। यसलाई कानुनी निश्चितता, संस्थागत विश्वास र सुशासनको आधार मानिन्छ।

विश्व इतिहास हेर्दा सार्वजनिक प्रशासनमा सुधार नयाँ विषय होइन। तर सफल सुधार र असफल सुधारबीच एउटा महत्वपूर्ण अन्तर देखिन्छ। सफल सुधारले भविष्य परिवर्तन गर्छ। असफल सुधारले विगतका प्रतिज्ञा भंग गर्छ।यो अन्तर बुझ्न आवश्यक छ।

भारतको अनुभव

नेपालको निजामती सेवा प्रणालीको ऐतिहासिक विकासलाई हेर्दा यसको संरचना, प्रशासनिक संस्कार र कानुनी दर्शन भारतीय प्रशासनिक परम्पराबाट उल्लेखनीय रूपमा प्रभावित देखिन्छ। औपनिवेशिक प्रशासनबाट विकसित भएको भारतीय निजामती सेवा प्रणालीले स्वतन्त्रतापछि लोकतान्त्रिक मूल्यअनुरूप आफूलाई निरन्तर परिमार्जन गर्दै आयो। यही अनुभव नेपालका लागि पनि अध्ययनयोग्य र सान्दर्भिक छ।

सन् १९४७ मा स्वतन्त्रता प्राप्त गरेपछि भारतले प्रशासनिक संरचनामा व्यापक सुधारहरू गर्‍यो। सेवा वर्गीकरण पुनःसंरचना गरियो। विभिन्न केन्द्रीय सेवा नियमहरू परिमार्जन भए। कर्मचारीको तलब, भत्ता, निवृत्तिभरण तथा सेवाका अन्य पक्षहरूको पुनरावलोकन गर्न क्रमशः दोस्रो, तेस्रो, चौथो, पाँचौं, छैटौं र सातौं केन्द्रीय वेतन आयोग गठन गरियो। प्रत्येक आयोगले सार्वजनिक प्रशासनलाई समयानुकूल बनाउन महत्वपूर्ण सिफारिस प्रस्तुत गर्‍यो। तर एउटा मूलभूत सिद्धान्त भने निरन्तर सुरक्षित राखियो। त्यो सिद्धान्त थियो पहिलेदेखि सेवामा रहेका कर्मचारीको अर्जित सेवाशर्तप्रति राज्यको सम्मान।

भारतले प्रशासनिक सुधारलाई अधिकार कटौतीको माध्यम होइन, संस्थागत आधुनिकीकरणको माध्यमका रूपमा लियो। नयाँ पद संरचना बनाइयो। कार्यसम्पादन मूल्याङ्कन प्रणाली सुधार गरियो। डिजिटल प्रशासनलाई विस्तार गरियो। तर यस क्रममा सेवामा रहेका कर्मचारीको वैधानिक अधिकारलाई एकतर्फी रूपमा कमजोर बनाउने नीति सामान्य अभ्यास बनेन। सुधार र अधिकार संरक्षणबीच सन्तुलन कायम गर्ने प्रयास गरियो।

भारतका केही सार्वजनिक उपक्रम तथा सरकारी संस्थाहरूमा पुनर्संरचनाका क्रममा स्वेच्छिक अवकाश योजना लागू गरियो। कर्मचारीलाई बलपूर्वक सेवाबाट हटाइएन। बरु रोजाइको अवसर प्रदान गरियो। अतिरिक्त आर्थिक प्याकेज, विशेष सुविधा तथा सम्मानजनक बहिर्गमनको व्यवस्था गरियो। यसले प्रशासनिक सुधारलाई कम विवादित र बढी स्वीकार्य बनायो।

भारतीय सर्वोच्च अदालतले पनि विभिन्न फैसलामार्फत वैधानिक अपेक्षा (लेजिटिमेट एक्सपेक्टेशन) को सिद्धान्तलाई महत्वपूर्ण संवैधानिक मूल्यका रूपमा स्वीकार गरेको छ। अदालतको दृष्टिमा राज्यले आफ्नै कानुन, नीति वा व्यवहारमार्फत नागरिक वा कर्मचारीमा सिर्जना गरेको उचित विश्वासलाई मनोगत वा एकतर्फी निर्णयद्वारा भंग गर्न मिल्दैन। सार्वजनिक हितका लागि परिवर्तन आवश्यक भए पनि त्यसका लागि उचित कारण, न्यायोचित प्रक्रिया र निष्पक्ष संक्रमण व्यवस्था अनिवार्य हुन्छ। यही कारण भारतको अनुभवले एउटा स्पष्ट शिक्षा दिन्छ।प्रशासनिक सुधार सफल तब हुन्छ, जब त्यसले भविष्यलाई आधुनिक बनाउँछ तर विगतमा राज्यले गरेको वैधानिक प्रतिबद्धताको सम्मान पनि उत्तिकै इमानदारीका साथ कायम राख्छ।

बेलायतको अभ्यास

बेलायतलाई आधुनिक निजामती सेवाको जन्मस्थल मानिन्छ। आज विश्वका धेरै लोकतान्त्रिक मुलुकले अपनाएको योग्यताआधारित, निष्पक्ष र व्यावसायिक निजामती सेवाको आधार त्यहीँबाट विकसित भएको हो। सन् १८५४ को नर्थकोट ट्रेभेलियन प्रतिवेदनले बेलायती सार्वजनिक प्रशासनमा ऐतिहासिक परिवर्तनको मार्ग प्रशस्त गर्‍यो। त्यसअघि संरक्षणवाद, व्यक्तिगत पहुँच र राजनीतिक प्रभावका आधारमा नियुक्ति हुने परम्परा बलियो थियो। उक्त प्रतिवेदनपछि खुला प्रतिस्पर्धा, योग्यता, निष्पक्षता र स्थायी निजामती सेवाको अवधारणाले संस्थागत रूप लिन थाल्यो।

उन्नाइसौँ शताब्दीदेखि बेलायतमा सार्वजनिक प्रशासनमा अनेकौँ सुधार भए। मन्त्रालयहरूको पुनर्संरचना गरियो। सेवा वर्गीकरण परिवर्तन गरियो। कार्यसम्पादन मूल्याङ्कनका नयाँ प्रणाली विकास गरिए। प्रविधिको प्रयोग बढाइयो। सार्वजनिक सेवालाई अझ उत्तरदायी र प्रभावकारी बनाउने प्रयास निरन्तर जारी रह्यो। तर यी सबै सुधारबीच एउटा कानुनी र नैतिक सिद्धान्त भने स्थिर रह्यो। त्यो थियो राज्यले पहिले नै सिर्जना गरेको वैधानिक अपेक्षाको सम्मान।

बेलायती प्रशासनिक कानुनले सामान्यतः नयाँ कानुन र नयाँ सेवा–शर्तलाई भविष्यका लागि लागू गर्ने अभ्यासलाई प्राथमिकता दिएको छ। सुधार आवश्यक भए पनि त्यसको भार विगतमा स्थापित अधिकारमाथि एकाएक थोपर्ने प्रवृत्तिलाई प्रोत्साहन दिइएन। पहिलेदेखि सेवामा रहेका कर्मचारीका लागि संक्रमणकालीन व्यवस्था, समायोजनको अवसर वा साविक सेवाशर्तको संरक्षण गर्ने नीति अवलम्बन गरियो।

यसै अभ्यासलाई प्रायः ‘ग्रान्डफादर क्लज’ अर्थात् ‘साविक अधिकार संरक्षणको सिद्धान्त’ भनेर चिनिन्छ। यसको मूल भावना सरल छ। नयाँ कानुनले भविष्यलाई निर्देशित गर्न सक्छ। तर पुरानो कानुनका आधारमा वैधानिक रूपमा प्राप्त अधिकारलाई तत्काल समाप्त गर्नु न्यायसंगत मानिँदैन। त्यसैले पहिलेको कानुनी व्यवस्थाअन्तर्गत सेवामा प्रवेश गरेका कर्मचारीलाई साविक सेवाशर्त कायम राख्ने वा कम्तीमा निष्पक्ष संक्रमणको अवसर उपलब्ध गराउने अभ्यास विकसित भयो।

बेलायतको अनुभवले एउटा महत्वपूर्ण शिक्षा दिन्छ। प्रशासनिक सुधारको सफलता कानुन परिवर्तनको गतिमा मात्र मापन हुँदैन। त्यसले नागरिक र कर्मचारीमा कति विश्वास कायम राख्यो भन्ने आधारमा पनि मूल्याङ्कन गरिन्छ। जब सुधारले भविष्यको आवश्यकता र विगतको वैधानिक प्रतिबद्धताबीच सन्तुलन कायम गर्छ, तब त्यसले विरोधभन्दा बढी स्वीकार्यता प्राप्त गर्छ। यही कारण बेलायती निजामती सेवा सुधारलाई विधिशासन, कानुनी निश्चितता र संस्थागत विश्वासको सफल उदाहरणका रूपमा अध्ययन गरिन्छ।

क्यानडा र अष्ट्रेलिया

क्यानडा र अष्ट्रेलिया सार्वजनिक प्रशासनमा निरन्तर सुधार गर्दै आएका लोकतान्त्रिक मुलुक हुन्। दुवै देशले विगत केही दशकमा सरकारी संरचना, सेवा प्रवाह र मानव स्रोत व्यवस्थापनमा व्यापक परिवर्तन गरेका छन्। मन्त्रालयहरूको पुनर्संरचना गरिएको छ। कर्मचारी सङ्ख्यालाई आवश्यकताअनुसार पुनर्सन्तुलन गरिएको छ। कार्यसम्पादनमा आधारित मूल्याङ्कन प्रणाली विकास गरिएको छ। डिजिटल प्रविधिको प्रयोग विस्तार गरी सार्वजनिक सेवालाई छरितो, पारदर्शी र उत्तरदायी बनाउने प्रयास गरिएको छ। तर यी सुधारहरू अधिकार कटौतीको आधारमा होइन, सुव्यवस्थित संक्रमण व्यवस्थापनका आधारमा अघि बढाइएका छन्।

क्यानडामा सार्वजनिक सेवा सुधारका क्रममा कर्मचारी संगठनसँग नियमित संवाद गर्ने परम्परा विकसित भएको छ। नीति निर्माणको प्रारम्भिक चरणदेखि नै सम्बन्धित सरोकारवालासँग परामर्श गरिन्छ। सुधारको आर्थिक, सामाजिक र संस्थागत प्रभावको अध्ययन गरिन्छ। त्यसपछि मात्र कार्यान्वयनको चरणमा प्रवेश गरिन्छ। यसले सुधारप्रति विश्वास बढाउँछ र अनावश्यक कानुनी विवादलाई कम गर्छ।

अष्ट्रेलियाले पनि सार्वजनिक प्रशासनलाई आधुनिक बनाउन विभिन्न समयमा कर्मचारी पुनर्संरचना गरेको छ। तर त्यहाँ परिवर्तनलाई सहजीकरण गर्ने विशेष व्यवस्थाहरू अपनाइएका छन्। पुनर्तालिम, पुनःस्थापना, अन्तरनिकाय सरुवा, वैकल्पिक जिम्मेवारी तथा प्रोत्साहनसहितको स्वेच्छिक अवकाशजस्ता उपायहरूलाई प्राथमिकता दिइएको छ। कर्मचारीलाई विकल्पविहीन बनाउनेभन्दा पनि सम्मानजनक संक्रमणको अवसर उपलब्ध गराउने नीति अवलम्बन गरिएको छ।

दुवै देशमा कर्मचारी युनियनसँगको सामाजिक संवादलाई प्रशासनिक सुधारको महत्वपूर्ण आधार मानिन्छ। लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थामा सुधार एकतर्फी आदेशबाट होइन, सहभागिता र सहमतिबाट दिगो बन्छ भन्ने मान्यता स्थापित छ। त्यसैले सरकार, कर्मचारी र युनियनबीच निरन्तर संवादको संस्कृति विकास गरिएको छ। यसले सुधारप्रति स्वामित्वको भावना बढाउँछ र संस्थागत स्थिरतालाई मजबुत बनाउँछ।

क्यानडा र अष्ट्रेलियाको अनुभवले एउटा स्पष्ट सन्देश दिन्छ। प्रशासनिक सुधारको उद्देश्य कर्मचारीको अर्जित अधिकार कमजोर बनाउनु होइन, सार्वजनिक प्रशासनलाई अझ सक्षम, उत्तरदायी र प्रभावकारी बनाउनु हो। जब सुधार न्यायोचित प्रक्रिया, पारदर्शिता, संवाद र संक्रमण व्यवस्थापनका साथ कार्यान्वयन गरिन्छ, तब त्यसले विरोधभन्दा बढी विश्वास प्राप्त गर्छ। लोकतन्त्रमा सुधारको स्थायित्व कानुनी अधिकारभन्दा पनि संस्थागत सहमतिमा निर्भर हुन्छ। त्यसैले सुधारको वास्तविक सफलता परिवर्तनको घोषणामा होइन, परिवर्तनलाई स्वीकार गराउने प्रक्रियामा निहित हुन्छ।

सिंगापुरको शिक्षा

सिंगापुरलाई आज विश्वले दक्ष, अनुशासित र परिणाममुखी सार्वजनिक प्रशासनको उत्कृष्ट नमुनाका रूपमा लिन्छ। सीमित प्राकृतिक स्रोत हुँदाहुँदै पनि उसले सक्षम प्रशासन, स्पष्ट नीति र उच्च संस्थागत अनुशासनका आधारमा विकासको उल्लेखनीय यात्रा तय गरेको छ। त्यहाँ निजामती सेवामा कार्यसम्पादन मूल्याङ्कन अत्यन्त कठोर छ। जवाफदेहिता उच्च छ। कार्यकुशलता अनिवार्य मानिन्छ। सार्वजनिक पदलाई विशेषाधिकारभन्दा जिम्मेवारीका रूपमा हेरिन्छ। तर यी सबै सफलताभन्दा पनि महत्वपूर्ण पक्ष राज्य र कर्मचारीबीच स्थापित विश्वासको सम्बन्ध हो।

सिंगापुर सरकारले प्रशासनिक सुधार गर्दा केवल नयाँ नियम जारी गर्दैन। त्यसको कार्यान्वयनका लागि स्पष्ट संक्रमण योजना तयार गर्छ। नीतिगत परिवर्तनको उद्देश्य, प्रभाव र कार्यान्वयनको समयसीमा पहिले नै स्पष्ट गरिन्छ। कर्मचारीलाई आवश्यक जानकारी उपलब्ध गराइन्छ। आवश्यक परे पुनर्तालिम, पुनःस्थापना वा अन्य व्यवस्थापनका उपाय अवलम्बन गरिन्छ। यसले कर्मचारीलाई भविष्यप्रति अनिश्चित बनाउँदैन। राज्यको नीति परिवर्तन भए पनि राज्यको विश्वसनीयता परिवर्तन हुँदैन। यही कारण सिंगापुरको प्रशासनिक प्रणालीमा अनुशासन र विश्वास एकअर्काका प्रतिस्पर्धी होइनन्, परस्पर पूरक मूल्यका रूपमा विकसित भएका छन्।

नेपालका लागि पनि यस अनुभवमा गम्भीर शिक्षा छ। कुनै पनि प्रशासनिक सुधारको सफलता कानुनको कठोरताले मात्र निर्धारण गर्दैन। त्यसले कर्मचारीमा कति विश्वास कायम राख्छ भन्ने कुराले पनि निर्धारण गर्छ। राज्य बलियो कानुनले मात्र हुँदैन। राज्य बलियो तब बन्छ, जब उसका कर्मचारी राज्यले दिएको वचनप्रति ढुक्क हुन्छन्। विश्वासले नै संस्थागत निष्ठा जन्माउँछ। निष्ठाले नै प्रभावकारी सार्वजनिक सेवा सम्भव बनाउँछ।

लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थाको आधार पनि यही हो। राज्यको वास्तविक शक्ति सेना, प्रहरी वा कानुनको कठोर प्रयोगमा मात्र सीमित हुँदैन। त्यो नागरिक र राज्यबीचको विश्वासमा निहित हुन्छ। नागरिकले राज्यप्रति विश्वास गुमाए शासन सञ्चालन सम्भव हुन सक्छ, तर सुशासन दीर्घकालसम्म टिक्न सक्दैन। त्यस्तै कर्मचारीले राज्यको प्रतिबद्धतामाथि विश्वास गुमाए प्रशासनिक संरचना यथावत् देखिए पनि संस्थागत मनोबल, निष्पक्षता र उत्तरदायित्व क्रमशः कमजोर हुँदै जान्छ।

यसै कारण विकसित लोकतान्त्रिक मुलुकहरूले एउटा साझा कानुनी दर्शनलाई स्वीकार गरेका छन्। कानुन परिवर्तन हुन सक्छ। सार्वजनिक प्रशासन समयअनुसार सुधारिन सक्छ। तर राज्यले विगतमा आफ्नै कानुनमार्फत सिर्जना गरेको वैधानिक विश्वासलाई एकाएक भंग गर्नु न्यायोचित मानिँदैन। विधिशासनको मूल आत्मा पनि यही हो कि परिवर्तन पूर्वानुमानयोग्य, न्यायसंगत र विवेकपूर्ण हुनुपर्छ।

अन्तर्राष्ट्रिय प्रशासनिक कानुनमा यही विचारलाई विभिन्न सिद्धान्तमार्फत विकसित गरिएको छ। कतै यसलाई कानुनी निश्चितताको सिद्धान्त (लिगल सर्टेन्टी) भनिन्छ। कतै वैधानिक अपेक्षाको सिद्धान्त (लेजिटिमेट एक्सपेक्टेशन) का रूपमा व्याख्या गरिएको छ। कतिपय मुलुकमा अर्जित अधिकारको संरक्षण (भेस्टेड राइट्स) लाई विशेष महत्व दिइएको छ। बेलायतलगायत केही मुलुकमा ग्रान्डफादर क्लज अर्थात् साविक कानुनी व्यवस्थाअन्तर्गत प्राप्त अधिकारको संरक्षण गर्ने अभ्यास विकसित भएको छ। नाम फरक भए पनि सबै सिद्धान्तको आधार एउटै छ। राज्य आफ्नै कानुन र नीतिबाट नागरिक वा कर्मचारीमा उत्पन्न गरेको वैधानिक विश्वासलाई मनोगत रूपमा तोड्न सक्दैन। परिवर्तन आवश्यक हुन सक्छ। तर परिवर्तन न्याय, निष्पक्षता र विश्वासको मूल्यमा हुनु हुँदैन। यही नै परिपक्व लोकतन्त्रको पहिचान हो। यही नै विधिशासनको स्थायी आधार पनि हो।

नेपालको निजामती सेवा ऐन, २०४९ को दफा ५८ ले निजामती कर्मचारीको सेवा–शर्तको सुरक्षालाई स्पष्ट र बाध्यकारी रूपमा सुनिश्चित गरेको छ। उक्त व्यवस्थाको मूल भावना सरल छ। कुनै कर्मचारी नियुक्त हुँदा प्रचलित रहेको तलब, उपदान, निवृत्तिभरण तथा अन्य सेवासम्बन्धी सुविधामा निजको स्वीकृतिबेगर प्रतिकूल असर पर्ने गरी परिवर्तन गर्न पाइँदैन। यदि पछि कानुन संशोधन भए पनि त्यस्तो संशोधनले पहिलेदेखि सेवामा रहेका कर्मचारीको सेवा–शर्तमा प्रतिकूल प्रभाव पार्ने अवस्था सिर्जना हुन्छ भने सम्बन्धित कर्मचारीको लिखित सहमति नलिई नयाँ व्यवस्था लागू गर्न सकिँदैन। यो प्रावधान कुनै संयोगवश ऐनमा समावेश गरिएको होइन। यसले विधिशासन, कानुनी निश्चितता र राज्यप्रतिको वैधानिक विश्वासलाई संस्थागत रूपमा संरक्षण गर्ने उद्देश्य बोकेको छ।

यस व्यवस्थालाई केही व्यक्तिले कर्मचारीलाई दिइएको अतिरिक्त सुविधा वा विशेषाधिकारका रूपमा बुझ्ने गर्छन्। तर कानुनी दृष्टिले यस्तो बुझाइ पूर्णतः उपयुक्त हुँदैन। सेवा–शर्तको सुरक्षा कुनै अतिरिक्त लाभ होइन। यो राज्यले आफैँ गरेको वैधानिक प्रतिबद्धताको सम्मान हो। कर्मचारीले सेवामा प्रवेश गर्दा तत्काल प्रचलित कानुनमाथि विश्वास गरेर आफ्नो जीवनको महत्वपूर्ण निर्णय गरेको हुन्छ। त्यसैले राज्यले एकतर्फी रूपमा त्यही आधार परिवर्तन गर्दा केवल कानुन परिवर्तन हुँदैन, राज्यप्रतिको विश्वास पनि प्रभावित हुन्छ। यही कारण आधुनिक लोकतान्त्रिक व्यवस्थामा सेवा–शर्तको संरक्षणलाई विधिशासनको स्वाभाविक परिणामका रूपमा हेरिन्छ।

यस विषयमा नेपालको सर्वोच्च अदालतले पनि समयसमयमा महत्वपूर्ण व्याख्या गरेको छ। अदालतले राज्य र निजामती कर्मचारीबीचको सम्बन्धलाई प्रशासनिक सम्बन्धका रूपमा मात्र नहेरी विश्वासमा आधारित कानुनी सम्बन्धका रूपमा व्याख्या गरेको छ। विशेषगरी प्रोमिसरी इस्टोपेल अर्थात् प्रतिज्ञाबाट पछि हट्न नपाइने सिद्धान्तलाई स्वीकार गर्दै सर्वोच्च अदालतले राज्यले आफ्नै कानुन र नीतिमार्फत सिर्जना गरेको वैधानिक अपेक्षाबाट मनोगत रूपमा पछि हट्न नसक्ने स्पष्ट गरेको छ। अदालतको दृष्टिमा राज्यले आफ्ना नागरिक वा कर्मचारीलाई कुनै कानुनी विश्वास दिलाइसकेपछि त्यसलाई सम्मान गर्नु नै विधिशासनको आधारभूत दायित्व हो। यसले राज्यको नैतिक जिम्मेवारीलाई कानुनी उत्तरदायित्वसँग जोड्ने काम गरेको छ।

नेपालको न्यायिक दृष्टिकोण अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासबाट अलग छैन। विश्वका धेरै लोकतान्त्रिक मुलुकका सर्वोच्च अदालत र प्रशासनिक न्यायाधिकरणहरूले पनि यही सिद्धान्तलाई विभिन्न नाम र अवधारणामार्फत विकसित गरेका छन्। राज्यले परिवर्तन गर्न सक्छ, सुधार गर्न सक्छ र नयाँ नीति अवलम्बन गर्न सक्छ। तर सुधारका नाममा आफैँले सिर्जना गरेको वैधानिक विश्वासलाई अन्यायपूर्ण रूपमा भंग गर्न सक्दैन। यही सिद्धान्तले आधुनिक लोकतन्त्रमा विधिशासन, संस्थागत स्थिरता र राज्यप्रतिको विश्वासलाई दीर्घकालसम्म सुरक्षित राख्ने आधार निर्माण गरेको छ।

नेपालको निजामती सेवा ऐन, २०४९ को दफा ५८ नेपाली निजामती प्रशासनको एउटा सामान्य प्रावधान मात्र होइन। यो राज्य र कर्मचारीबीच स्थापित कानुनी विश्वासको संवैधानिक अभिव्यक्ति हो। यसले निजामती सेवामा प्रवेश गर्ने प्रत्येक कर्मचारीलाई एउटा महत्वपूर्ण प्रत्याभूति दिन्छ। त्यो के भने नियुक्तिका समयमा प्रचलित रहेको तलब, उपदान, निवृत्तिभरण तथा अन्य सेवासम्बन्धी शर्तमा सम्बन्धित कर्मचारीको स्वीकृतिबेगर प्रतिकूल परिवर्तन गरिने छैन। यदि पछि कानुन संशोधन भए पनि त्यसले पहिलेदेखि सेवामा रहेका कर्मचारीको अर्जित सेवा–शर्तमा प्रतिकूल असर पार्ने अवस्था सिर्जना गर्छ भने सम्बन्धित कर्मचारीको लिखित सहमति नलिई त्यस्तो संशोधित व्यवस्था लागू गर्न सकिँदैन। यसरी हेर्दा दफा ५८ ले सेवाशर्तको सुरक्षालाई  कानुनी अधिकारका रूपमा स्वीकार गरेको देखिन्छ।

यो व्यवस्थाको दार्शनिक आधार पनि त्यत्तिकै महत्वपूर्ण छ। राज्यले कुनै व्यक्तिलाई सार्वजनिक सेवामा प्रवेश गराउँदा तत्काल प्रचलित कानुनका आधारमा सेवाशर्त निर्धारण गर्छ। कर्मचारीले पनि त्यही कानुनी व्यवस्थामाथि विश्वास गरेर आफ्नो जीवनको महत्वपूर्ण निर्णय लिएको हुन्छ। उसले निजी क्षेत्रका अवसर त्यागेको हुन सक्छ। आफ्नो पारिवारिक योजना, आर्थिक भविष्य र निवृत्त जीवनको आधार पनि त्यही कानुनी संरचनामा निर्माण गरेको हुन्छ। त्यसैले सेवाको बीचमा राज्यले एकतर्फी रूपमा सेवाशर्तलाई प्रतिकूल बनाउँदा त्यसको असर आर्थिक मात्र हुँदैन। त्यसले राज्यको विश्वसनीयता, कानुनी निश्चितता र संस्थागत विश्वासमाथि पनि प्रत्यक्ष प्रभाव पार्छ। यही कारण सेवाशर्तको सुरक्षा कुनै अतिरिक्त सुविधा, विशेषाधिकार वा राज्यको उदारता होइन; यो विधिशासनको स्वाभाविक र अनिवार्य परिणाम हो।

यस विषयमा नेपालको सर्वोच्च अदालतले पनि महत्वपूर्ण न्यायिक दृष्टिकोण विकास गरेको छ। अदालतले राज्य र निजामती कर्मचारीबीचको सम्बन्धलाई प्रशासनिक नियन्त्रणको सम्बन्धका रूपमा मात्र होइन, विश्वासमा आधारित कानुनी सम्बन्धका रूपमा व्याख्या गरेको छ। विशेषतः प्रोमिसरी इस्टोपेल अर्थात् राज्य आफ्नै प्रतिज्ञाबाट पछि हट्न नपाइने सिद्धान्तलाई स्वीकार गर्दै सर्वोच्च अदालतले राज्यले आफ्नै कानुन, नीति वा व्यवहारबाट सिर्जना गरेको वैधानिक विश्वासलाई एकतर्फी रूपमा भंग गर्न नसक्ने स्पष्ट गरेको छ। अदालतको दृष्टिमा राज्यले दिएको वचन नै विधिशासनको आधार हो। यदि राज्य स्वयं आफ्नै प्रतिबद्धताबाट पछि हट्न थाल्छ भने कानुनप्रतिको विश्वास, प्रशासनप्रतिको निष्ठा र लोकतान्त्रिक शासनको नैतिक आधार कमजोर बन्छ। त्यसैले अदालतले राज्यको नैतिक दायित्वलाई कानुनी उत्तरदायित्वसँग अभिन्न रूपमा जोडेको छ।

नेपालको न्यायिक दृष्टिकोण अन्तर्राष्ट्रिय लोकतान्त्रिक अभ्याससँग पूर्णतः मेल खान्छ। बेलायत, भारत, क्यानडा, अष्ट्रेलिया तथा अन्य धेरै लोकतान्त्रिक मुलुकका सर्वोच्च अदालत र प्रशासनिक न्यायाधिकरणहरूले पनि यही दर्शनलाई विभिन्न सिद्धान्तमार्फत विकसित गरेका छन्। राज्यलाई नीतिगत सुधार गर्ने अधिकार अवश्य हुन्छ। सार्वजनिक प्रशासनलाई समयअनुकूल पुनर्संरचना गर्ने अधिकार पनि हुन्छ। तर सुधारका नाममा राज्यले आफैँले सिर्जना गरेको वैधानिक अपेक्षा, अर्जित अधिकार र कानुनी विश्वासलाई अन्यायपूर्ण रूपमा भंग गर्न सक्दैन। आधुनिक लोकतन्त्रमा यही सिद्धान्तले विधिशासनलाई जीवन्त बनाउँछ, संस्थागत स्थिरतालाई मजबुत बनाउँछ र नागरिक तथा कर्मचारी दुवैलाई राज्यप्रति विश्वास गर्ने नैतिक आधार प्रदान गर्छ। अन्ततः राज्यको सबैभन्दा ठूलो शक्ति कानुन निर्माण गर्ने अधिकारमा होइन, आफ्नै कानुन र आफ्नै वचनप्रति इमानदार रहने संस्कृतिमा निहित हुन्छ।यही कारण धेरै युरोपेली देशले संक्रमणकालीन व्यवस्था अपनाउँछन्। नयाँ नियम तुरुन्त सबैमाथि लागू गर्दैनन्। पुराना र नयाँ कर्मचारीबीच आवश्यक विभाजन गर्छन्। यसले सुधारलाई सहज बनाउँछ।

अष्ट्रेलिया र क्यानडामा पनि सार्वजनिक प्रशासन सुधारका क्रममा व्यापक कर्मचारी पुनर्संरचना गरिएको इतिहास छ। तर त्यहाँ सरकारले संवादलाई प्राथमिकता दिएको देखिन्छ। कर्मचारी संगठनसँग छलफल गरिन्छ। आर्थिक प्रभावको अध्ययन गरिन्छ। आवश्यक परे प्रोत्साहनसहित स्वैच्छिक अवकाश योजना ल्याइन्छ। कानुनी विवाद कम गर्ने प्रयास गरिन्छ।सुधारको उद्देश्य संस्था बलियो बनाउनु हो। विवाद बढाउनु होइन।

सार्वजनिक प्रशासन सुधारसम्बन्धी अन्तर्राष्ट्रिय अनुभवलाई विश्लेषण गर्दा आर्थिक सहयोग तथा विकास संगठन (ओईसीडी) ले प्रस्तुत गरेका सिद्धान्तहरू विशेष रूपमा उल्लेखनीय छन्। ओईसीडीका विभिन्न प्रतिवेदनहरूले प्रशासनिक सुधारको सफलता  कानुन संशोधन वा संगठनात्मक पुनर्संरचनाले मात्र निर्धारण नगर्ने स्पष्ट गरेका छन्। सुधार सफल हुन संस्थागत विश्वास, कानुनी पूर्वानुमानयोग्यता, पारदर्शी निर्णय प्रक्रिया, उत्तरदायित्व र प्रभावकारी संक्रमण व्यवस्थापन अनिवार्य सर्त हुन्। कुनै पनि सरकारले सार्वजनिक प्रशासनलाई आधुनिक बनाउने अधिकार राख्छ। तर त्यस्तो परिवर्तन पूर्वतयारी, पर्याप्त परामर्श र स्पष्ट कार्ययोजनासहित अघि बढ्नुपर्छ। सुधार अचानक लागू गर्दा अनिश्चितता बढ्छ। मनोबल कमजोर हुन्छ। संस्थागत विश्वासमा क्षति पुग्छ। त्यसैले सफल लोकतान्त्रिक मुलुकहरूले सुधारलाई एकपटकको राजनीतिक निर्णयका रूपमा होइन, क्रमिक र योजनाबद्ध संस्थागत प्रक्रियाका रूपमा कार्यान्वयन गर्ने गरेका छन्।

ओईसीडीले अर्को महत्वपूर्ण पक्ष पनि औँल्याएको छ। सार्वजनिक प्रशासनमा दीर्घकालीन स्थायित्व केवल कानुनी व्यवस्थाले मात्र सम्भव हुँदैन। त्यसका लागि राज्यका निर्णयहरू पूर्वानुमानयोग्य हुनुपर्छ। कर्मचारीले आजको कानुनमाथि भरोसा गरेर भविष्यको योजना बनाउन सक्नुपर्छ। यदि नीतिगत परिवर्तनहरू बारम्बार अप्रत्याशित रूपमा लागू गरिन्छन् भने प्रशासनिक दक्षताभन्दा बढी असुरक्षा र अविश्वासको वातावरण सिर्जना हुन्छ। त्यसैले संस्थागत विश्वासलाई कुनै पनि प्रशासनिक सुधारको आधारभूत पूँजीका रूपमा संरक्षण गर्नुपर्ने आवश्यकता ओईसीडीले निरन्तर औँल्याउँदै आएको छ।

त्यस्तै अन्तर्राष्ट्रिय श्रम संगठन (आईएलओ) ले पनि सार्वजनिक सेवा क्षेत्रमा हुने संरचनागत परिवर्तनका क्रममा सामाजिक संवाद, निष्पक्षता, श्रमिकको गरिमा तथा वैधानिक अधिकारको सम्मानलाई अन्तर्राष्ट्रिय श्रम मान्यताको अभिन्न अंश मानेको छ। आईएलओका अनुसार श्रम सम्बन्ध केवल रोजगार र पारिश्रमिकको विषय होइन। त्यो सामाजिक न्याय, मानव मर्यादा, पारस्परिक विश्वास र विधिशासनसँग प्रत्यक्ष रूपमा सम्बन्धित विषय हो। त्यसैले सेवा–शर्तमा प्रभाव पार्ने कुनै पनि नीतिगत परिवर्तन गर्दा सम्बन्धित कर्मचारी, उनीहरूका प्रतिनिधि संस्था तथा सरोकारवालासँग अर्थपूर्ण संवाद गर्नुपर्छ। पर्याप्त संक्रमण व्यवस्था अपनाउनुपर्छ। अर्जित अधिकार र वैधानिक अपेक्षाको सम्मान गर्नुपर्छ। यही प्रक्रियाले सुधारलाई वैधता दिन्छ। यही प्रक्रियाले राज्य र कर्मचारीबीचको विश्वासलाई दीर्घकालसम्म सुरक्षित राख्छ। अन्ततः सार्वजनिक प्रशासनको वास्तविक शक्ति कानुनी अधिकारमा मात्र होइन, न्यायपूर्ण प्रक्रिया र विश्वासमाथि आधारित संस्थागत संस्कृतिमा निहित हुन्छ।

अब प्रश्न नेपालको सन्दर्भमा आउँछ। संघीय शासन प्रणाली कार्यान्वयनसँगै सार्वजनिक प्रशासनलाई समयानुकूल, सक्षम र परिणाममुखी बनाउने आवश्यकता निर्विवाद छ। प्रशासनिक पुनर्संरचना आवश्यक छ। कार्यसम्पादनमा सुधार आवश्यक छ। नयाँ पुस्तालाई अवसर विस्तार गर्नु पनि उत्तिकै आवश्यक छ। तर मूल प्रश्न के हो भने, के यी उद्देश्य प्राप्त गर्ने एकमात्र उपाय अनिवार्य अवकाश नै हो?

यस प्रश्नको उत्तर अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासले सहज रूपमा हो भन्दैन। बरु धेरै लोकतान्त्रिक मुलुकले अर्को मार्ग रोजेका छन्। त्यो हो स्वेच्छिक अवकाश (भोलन्टरी रिटायरमेन्ट स्किम)। यसको आधार सरल छ। राज्यले प्रशासनिक पुनर्संरचनाको आवश्यकता स्वीकार गर्छ। कर्मचारीको अर्जित अधिकारको पनि सम्मान गर्छ। त्यसपछि आकर्षक आर्थिक प्याकेज, अतिरिक्त सेवा–सुविधा तथा सम्मानजनक बहिर्गमनको अवसर प्रदान गर्दै कर्मचारीलाई स्वविवेकले निर्णय गर्ने विकल्प दिन्छ। यसरी राज्यको उद्देश्य पनि पूरा हुन्छ र कर्मचारीको वैधानिक विश्वास पनि सुरक्षित रहन्छ।

यो अवधारणा नेपालका लागि पनि अपरिचित होइन। विगतमा निजामती सेवा, सार्वजनिक संस्थान तथा अन्य सरकारी निकायमा विभिन्न चरणमा स्वेच्छिक अवकाश कार्यक्रम लागू भएका छन्। ती कार्यक्रममार्फत कर्मचारीलाई अतिरिक्त आर्थिक सुविधा, क्षतिपूर्ति तथा सम्मानजनक अवकाशको अवसर प्रदान गरिएको थियो। यस्ता कार्यक्रमको उद्देश्य अधिकार कटौती गर्नु होइन, संक्रमणलाई सहज बनाउनु थियो। अनुभवले देखाएको छ कि परामर्श, प्रोत्साहन र सहमतिमा आधारित सुधारले कानुनी विवाद कम गर्छ, मनोबल जोगाउँछ र संस्थागत स्थिरतालाई पनि बलियो बनाउँछ।

यदि आज पनि निश्चित उमेर र सेवा अवधि पूरा गरेका कर्मचारीका लागि यस्तै नीति अवलम्बन गरियो भने धेरै जटिलता सहज रूपमा समाधान हुन सक्छन्। सरकारले प्रशासनिक पुनर्संरचना गर्ने लक्ष्य हासिल गर्न सक्छ। कर्मचारीले नियुक्तिको समयमा प्राप्त गरेको वैधानिक सेवा–शर्त पनि सुरक्षित रहन्छ। अदालतमा पुग्ने सम्भावित विवाद घट्न सक्छ। प्रशासनिक अन्योल कम हुन्छ। सबैभन्दा महत्वपूर्ण कुरा, राज्य र कर्मचारीबीचको विश्वास कमजोर पर्दैन।

यसको अर्थ प्रशासनिक सुधारको विरोध गर्नु भन्ने होइन। सार्वजनिक प्रशासन परिवर्तनशील हुनैपर्छ। समाज परिवर्तन हुन्छ। प्रविधि परिवर्तन हुन्छ। नागरिकको अपेक्षा परिवर्तन हुन्छ। त्यसैले प्रशासन पनि परिवर्तन हुनुपर्छ। तर परिवर्तनको मापन केवल संरचना परिवर्तनले हुँदैन। परिवर्तनको गुणस्तर त्यसले कति न्यायपूर्ण, पूर्वानुमानयोग्य र विश्वासयोग्य प्रक्रिया अपनायो भन्ने आधारमा मूल्याङ्कन गरिन्छ। सुधारका नाममा संस्थागत विश्वास गुमाउनु कुनै पनि लोकतान्त्रिक राज्यका लागि दीर्घकालीन रूपमा लाभदायक हुन सक्दैन।

राज्यको सबैभन्दा ठूलो सम्पत्ति भवन, बजेट वा कानुनी अधिकार होइन। राज्यको सबैभन्दा ठूलो सम्पत्ति उसको विश्वसनीयता हो। एकपटक राज्यको वचनमाथिको विश्वास कमजोर भयो भने त्यसलाई पुनः स्थापित गर्न वर्षौं लाग्न सक्छ। कानुन संशोधन गर्न केही दिन पर्याप्त हुन सक्छ। तर कानुनी विश्वास निर्माण गर्न दशकौँ लाग्न सक्छ। यही कारण परिपक्व लोकतन्त्रहरूले कानुन परिवर्तन गर्नुअघि त्यसले राज्यको विश्वसनीयतामा पार्ने प्रभावलाई गम्भीरतापूर्वक मूल्याङ्कन गर्छन्।

नेपाल अहिले संघीय शासन व्यवस्थालाई संस्थागत बनाउने चरणमा छ। यस चरणमा प्रशासनिक पुनर्संरचना अपरिहार्य छ। नयाँ सोच चाहिन्छ। नयाँ प्रविधि चाहिन्छ। नयाँ सीप चाहिन्छ। नयाँ पुस्तालाई अवसर पनि चाहिन्छ। तर नयाँ अवसर सिर्जना गर्ने नाममा पुरानो पुस्ताको वैधानिक अधिकारलाई कमजोर बनाउनु नै सुधारको अपरिहार्य सर्त हो भन्ने निष्कर्ष कानुनी, नैतिक र नीतिगत दृष्टिले स्वतः स्थापित हुँदैन। परिपक्व लोकतन्त्रले प्रतिस्थापन होइन, संक्रमणको मार्ग रोज्छ। द्वन्द्व होइन, सहमतिको मार्ग रोज्छ।

सुशासन प्रतिस्पर्धाबाट जन्मन्छ। निष्पक्षताबाट बलियो बन्छ। विश्वासबाट टिकाउ हुन्छ। अन्यायबाट न दक्ष प्रशासन बन्छ, न दीर्घकालीन संस्थागत स्थिरता कायम रहन्छ। सार्वजनिक प्रशासनको विश्व इतिहासले पनि यही शिक्षा दिएको छ।सफल सुधारले भविष्य निर्माण गर्छ, तर असफल सुधारले विगतसँगको विश्वास भंग गर्छ। नेपालको संघीय निजामती सेवा ऐनले कुन मार्ग रोज्ने हो, त्यसले केवल कर्मचारी प्रशासनको भविष्य मात्र होइन, राज्यको विधिशासनप्रतिको प्रतिबद्धताको स्तर पनि मापन गर्नेछ।